Решение Суда ХМАО - Югры от 14.05.2015 по делу N 3-124/2015 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании не соответствующими Конституции Российской Федерации п. 2 ст. 1.1, п. п. 1 - 2 ч. 1 ст. 1.2, п. 2 ч. 2 ст. 1.2, ч. 3 ст. 1.2 Закона ХМАО - Югры от 25.09.2014 N 78-оз>
СУД ХАНТЫ-МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА - ЮГРЫ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 14 мая 2015 г. по делу № 3-124/2015
Суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в составе:
председательствующего судьи Начарова Д.В.,
при секретаре Ч.,
с участием:
заявителя М.,
представителя заинтересованного лица Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры С.,
старшего прокурора Чепуренко Е.В.,
рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению М. о нарушении конституционных прав и свобод граждан Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре",
установил:
М. обратился в суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением о нарушении конституционных прав и свобод граждан Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре".
В заявлении просил суд признать не соответствующим Конституции Российской Федерации п. 2 ст. 1.1, п. п. 1 - 2 ч. 1 ст. 1.2, п. 2 ч. 2 ст. 1.2, ч. 3 ст. 1.2 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры № 78-оз от 25 сентября 2014 года (в редакции Законов ХМАО - Югры от 19 ноября 2014 года № 98-оз, от 20 февраля 2015 года № 13-оз), так как указанные положения закона прямо противоречат Конституции Российской Федерации и Федеральному законодательству о выборах, и лишают граждан права непосредственного выдвижения на выборные должности в органы местного самоуправления, а также препятствуют избирателям в полном объеме использовать свое активное избирательное право на прямых, непосредственных выборах, которое существовало у них до принятия оспариваемого закона.
В судебном заседании М. заявленные требования поддержал в полном объеме и пояснил, что порядок избрания депутатов представленных органов и глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре ограничивает реализацию гражданином его конституционного права быть избранным другими лицами, имеющими собственное мнение по данному вопросу. Обжалуемый Закон прямо устанавливает слияние исполнительной и законодательной власти. Представительный орган местного самоуправления будет состоять из представителей исполнительной власти - из глав поселений, которые будут принимать нормативные акты, исполнять их же и осуществлять контроль их исполнения. Кроме того, Закон противоречит Конвенции по правам человека, Международным договорам. Просил признать оспариваемые положения закона не соответствующими Конституции Российской Федерации, статьям 4, 5, 9 Закона о выборах.
С представленными возражениями Думы не согласен, так как при обращении в Конституционный Суд Российской Федерации, заявление ему было возвращено с разъяснениями о необходимости сначала обратиться в суд общей юрисдикции для оспаривания указанного Закона, что подтверждается письмом от 3 апреля 2015 года.
Представитель Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры С. пояснил, что заявленные требования являются необоснованными. Оспариваемый нормативно-правовой акт принят с соблюдением процедуры принятия законов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, принят большинством голосов, опубликован в официальных печатных изданиях Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. В оспариваемые заявителем нормы Закона были внесены изменения. Производству по делу подлежит прекращению, поскольку требования в части несоответствия Конституции Российской Федерации не подведомственны суду общей юрисдикции, в остальной части требований просил отказать, поскольку требования соответствуют Федеральному закону № 131-ФЗ. Мнение населения выражается через депутатов округа.
В судебном заседании старший прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры Чепуренко Е.В. дал заключение о том, что положения оспариваемого нормативно-правового акта не противоречат федеральному закону, оснований для удовлетворения требований не имеется. Оспариваемый закон принят Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в пределах ее полномочий, обличен в требуемую форму (Закон) предусмотренные правила введения оспариваемого правового акта в действие и правила его опубликования соблюдены.
В соответствии с пунктом 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", судам подведомственны дела об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации по основаниям их противоречия, кроме Конституции Российской Федерации, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Указал, что спор о несоответствии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации судам общей юрисдикции неподведомственны, в связи с чем на основании статьи 220 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации просил прекратить производство по делу в части признания оспариваемых норм противоречащими Конституции Российской Федерации.
Изучив материалы дела, выслушав пояснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора Чепуренко Е.В., полагавшего оспариваемый нормативный правовой акт не противоречащим федеральному закону, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим.
Судом установлено и следует из материалов дела, что 25 сентября 2014 года Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры принят Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры № 78-оз "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (в редакции Законов ХМАО - Югры от 19.11.2014 года № 98-оз, от 20.02.2015 года № 13-оз).
Указанным законом устанавливается порядок избрания представительных органов муниципальных районов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и глав городских округов и муниципальных районов, а также глав поселений, муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.
В соответствии с п. 2 ст. 1.1 Указанного Закона представительный орган муниципального района Ханты-Мансийского автономного округа - Югры может состоять из глав поселений автономного округа, входящих в состав муниципального района автономного округа, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений автономного округа из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселений нормой представительства.
Согласно ст. 1.2. Закона глава городского округа и муниципального района Ханты-Мансийского автономного округа - Югры: 1) избирается представительным органом муниципального образования автономного округа из своего состава и возглавляет местную администрацию; 2) избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.
Глава поселения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры:
1) избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа муниципального образования автономного округа с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя;
2) избирается представленным органом муниципального образования автономного округа из своего состава и исполняет полномочия его председателя.
3) избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.
Глава сельского поселения автономного округа в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставом муниципального образования автономного округа может исполнять полномочия председателя представительного органа сельского поселения и возглавлять местную администрацию.
Порядок избрания главы муниципального образования автономного округа, применяемый в конкретном муниципальном образовании, определяется уставом муниципального образования автономного округа в соответствии с настоящей статьей.
Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры", 30 сентября 2014 года, № 9 (часть II), ст. 1067, "Новости Югры", № 125, 28 октября 2014 года.
Начало действия редакции - 21 апреля 2015 года.
В указанный Закон № 78 были внесены изменения:
1. Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19 ноября 2014 года № 98-оз "О внесении изменений в Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре". Закон принят на заседании Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры 19 ноября 2014 года, подписан Губернатором Ханты-Мансийского автономного округа - Югры 19 ноября 2014 года и опубликован в Собрании законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19 ноября 2014 года № 11 (спецвыпуск, том 4), ст. 1326, газете "Новости Югры" от 19 декабря 2014 года № 147, а также официальном интернет-портале правовой информации 26 ноября 2014 года.
2. Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 20 февраля 2015 года № 13-оз "О внесении изменений в статью 12 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре". Закон принят на заседании Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры 19 февраля 2015 года, подписан Губернатором Ханты-Мансийского автономного округа - Югры 20 февраля 2015 года и опубликован в Собрании законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 28 февраля 2015 года № 2 (часть 2), ст. 94, на официальном интернет-портале правовой информации 24 февраля 2015 года.
При обращении в суд, заявитель М. указывает на то, что указанные оспариваемые нормы, а именно п. 2 ст. 1.1, п. п. 1 - 2 ч. 1 ст. 1.2, п. 2 ч. 2 ст. 1.2., ч. 3 ст. 1.2, противоречат статье 10, части 1 статьи 16, статье 18, части 2 статьи 32, пункту 2 статьи 55 Конституции РФ, которые ограничивают возможности прямой, непосредственной и независимой реализации права гражданина избрать и быть избранным гарантированного ему пунктом 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации, и поэтому необходима проверка на соответствие Конституции Российской Федерации Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры № 78-оз от 25 сентября 2014 года (в редакции Законов ХМАО - Югры от 19.11.2014 года № 98-оз, от 20.02.2015 года № 13-оз) в его текущей редакции.
Определением суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 14 мая 2015 года производство по делу в части признания несоответствующими Конституции Российской Федерации п. 2 ст. 1.1, п. п. 1 - 2 ч. 1 ст. 1.2, п. 2 ч. 2 ст. 1.2, ч. 3 ст. 1.2 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25 сентября 2014 года № 78-оз "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" прекращено по основанию, предусмотренному абзацем 2 статьей 220 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Требование о признании оспариваемых положений на соответствие федеральному законодательству, относится к подсудности суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.
Согласно части 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, поэтому оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу, в том числе не указанным в заявлении.
В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Из части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации следует о том, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Статьей 3 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "О Думе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" предусмотрено, что Дума в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляет законодательную власть на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в пределах компетенции, определенной Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом (основным законом) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Законами Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.
В соответствии со статьей 51 Устава (Основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры законы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры принимаются Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры большинством голосов от установленного числа депутатов Думы автономного округа, если иное не определено федеральным законом.
Статьей 52 Устава предусмотрено, что законы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, принятые Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, направляются указанным органом для обнародования Губернатору Ханты-Мансийского автономного округа - Югры не позднее семи дней со дня их принятия.
Уставы и законы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты автономного округа по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.
Учитывая обстоятельства дела, принятия Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры закона, положения которого оспариваются, относительно вопросов организации местного самоуправления, удостоверенного в соответствующие сроки Губернатором автономного округа и опубликованного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения Закона № 78-оз приняты Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в пределах своих полномочий, в утвержденной форме и виде (Закона), а также опубликованы в соответствии с предусмотренным законодательством. Процедура принятия закона положения, которого оспариваются, соблюдена.
В соответствии с частью 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации), представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального района:
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом муниципального района и уставами поселений может быть установлена норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района исходя из численности населения поселения. При этом норма представительства одного поселения, входящего в состав муниципального района, не может превышать одну треть от установленной численности представительного органа указанного муниципального района. В случае, если в соответствии с настоящим Федеральным законом в состав территории муниципального района входят поселения, полномочия представительных органов которых осуществляются сходом граждан, избрание депутатов от таких поселений в состав представительного органа муниципального района осуществляется сходом граждан в порядке и на срок, которые установлены уставом такого поселения;
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.
Исходя из оспариваемых положений закона, а именно пункта 2 статьи 1.1, они полностью соответствуют изложенным нормам Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу и не противоречат ему.
Из части 2 статьи 36 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации следует, что глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, прекращаются;
4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;
5) в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.
Частью 3 данной статьи предусмотрено, что установленное пунктом 4 части 2 настоящей статьи ограничение не распространяется на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором в соответствии с уставом данного муниципального образования предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Исходя из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2011 года следует, что Конституция Российской Федерации, провозглашая свободны выборы наряду с референдумом высшим выражением власти многонационального народа Российской Федерации и закрепляя избирательные права граждан и право на участие в референдуме (ст. 3 ч. 3, ст. 32 ч. 1 и 2), в то же время не рассматривает выборы в качестве единственного допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации и не исключает возможность различных вариантов наделения полномочиями органов и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции Российской Федерации в качестве избираемых, в том числе возможность изменения ранее установленного порядка наделения полномочиями соответствующих органов и лиц, если при этом соблюдаются конституционные права и свободы и иные общепризнанные права и свободы человека и гражданина, включая право на свободные выборы.
Регулирование, содержащееся в пункте 1 части 2 статьи 36 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, предусматривает возможность закрепления законом субъекта Российской Федерации или решением представительного органа муниципального образования в уставе муниципального образования порядка избрания главы муниципального образования: либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава.
Само по себе предусмотренное в пункте 1 части 2 статьи 36 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации нормативное положение, допускающее возможность избрания главы на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава, не может рассматриваться как нарушающее их конституционные права, включая закрепленное статьей 32 (части 2) Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
Таким образом, в данном случае Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры при принятии оспариваемых положений, предусмотренных частью 1 статьи 1.2 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, были соблюдены указанные требования, выбраны и закреплены законом способы из числа предлагаемых порядком избрания глав Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу, согласуются с ним и ему не противоречат.
Оспариваемые положения, предусмотренные пунктом 2 части 2 статьи 1.2, части 3 статьи 1.2 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, также не противоречат статье 36 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации имеющему большую юридическую силу и согласуются с ним, а именно пунктом 2 части 2 статьи 36, частью 3 статьи 36 указанного закона.
На основании указанного, при отсутствии противоречий оспариваемых положений Закону об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, не могут быть приняты во внимание доводы заявителя о их несоответствии Федеральному Закону от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", закрепляющему всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме, поскольку предусмотренные данным законом оспариваемые нормы избирательные права не нарушают.
Согласно статье 1 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, настоящим Федеральным законом определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерацией, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации предусмотрен порядок формирования представительных органов местного самоуправления, поэтому с данным законом должен применяться Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Кроме того, оспариваемые положения, права и законные интересы заявителя не нарушают, так как закрепленный в них порядок не лишает заявителя гарантированного Конституцией Российской Федерации права быть избранным в соответствующий представительный орган из числа депутатов, а также главой городского округа, муниципального района, поселения или реализовать свои права через депутатов, избранных на выборах.
При соответствии оспариваемых положений закона, закону имеющему большую юридическую силу не могут быть приняты во внимание и доводы относительно слияния исполнительной и законодательной власти, их несоответствия Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Международным договорам.
Гражданин считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ).
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку несоответствия оспариваемых положений закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25 сентября 2014 года № 78-оз федеральным законам от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" судом не установлено, оснований для принятия решения о признании оспариваемых положений недействующими полностью или в части не имеется.
Руководствуясь статьями 194 - 199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении требования М. о признании недействующими п. 2 ст. 1.1, п. п. 1 - 2 ч. 1 ст. 1.2, п. 2 ч. 2 ст. 1.2, ч. 3 ст. 1.2 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25 сентября 2014 года № 78-оз "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" отказать.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации через суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий
Д.В.НАЧАРОВ
------------------------------------------------------------------